Entretien

Bettina Laville : « Avant de frapper, le réchauffement climatique ne demandera pas qui a financé et qui n’a pas financé »

Il y a trente ans jour pour jour s’ouvrait le Sommet de la Terre à Rio de Janeiro. Cette première conférence universelle allait venir poser les jalons de l’ensemble de la diplomatie climatique internationale pour les décennies à venir. Comment a-t-elle changé depuis les années 1990 ? Quelles sont les priorités pour la suite ? Entretien avec Bettina Laville, ex-conseillère d’État qui suit de près l’évolution des négociations climatiques après avoir organisé la conférence de Rio en 1992.
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Depuis 30 ans, Bet­ti­na Lav­ille a organ­isé ou par­ticipé une foule d’événements qui ont mar­qué l’histoire de la diplo­matie envi­ron­nemen­tale. Con­seil­lère d’État, elle a d’abord été direc­trice de cab­i­net du min­istre de l’environnement, Brice Lalonde, pen­dant la pré­pa­ra­tion du Som­met de Rio de 1992 avant de devenir con­seil­lère pour l’Environnement auprès du pre­mier min­istre, Pierre Béré­gov­oy. Elle a aus­si exer­cé cette fonc­tion à l’Élysée pen­dant plusieurs années. Tour à tour avo­cate, maîtresse de con­férence, représen­tante de la France à l’Union inter­na­tionale pour la con­ser­va­tion de la nature (UICN) ou mem­bre de la délé­ga­tion française pour la con­férence Rio+20 en 2012, elle est désor­mais prési­dente de l’association Comité 21, qui s’occupe de suiv­re la mise en œuvre d’un plan d’action adop­té à Rio. Cette spé­cial­iste des couliss­es des négo­ci­a­tions inter­na­tionales racon­te à Vert les échecs et les réus­sites du som­met de la Terre, analyse l’évolution des rap­ports de force inter­na­tionaux et évoque l’avenir de la diplo­matie cli­ma­tique.

En quoi le sommet de Rio a‑t-il été un événement fondateur et essentiel des négociations climatiques internationales ? Qu’en reste-t-il ?

C’est sim­ple : aupar­a­vant, il n’y avait pas de con­ven­tion inter­na­tionale [sur l’en­vi­ron­nement]. C’est la pre­mière con­ven­tion uni­verselle, c’est-à-dire qui a été signée par tous les mem­bres de l’ONU. Ce n’est quand même pas rien. 

Con­crète­ment, ça a été l’architecture glob­ale de tout ce qui se passe sur le cli­mat - et la bio­di­ver­sité, et la déser­ti­fi­ca­tion - depuis 30 ans. À Rio, on a posé des cadres de négo­ci­a­tion pour toute la suite [c’est à cette occa­sion qu’ont été adop­tées les con­ven­tions sur les change­ments cli­ma­tiques, la diver­sité biologique et la déser­ti­fi­ca­tion, qui régis­sent l’or­gan­i­sa­tion de con­férences annuelles — les COP, NDLR], instal­lé des principes des finance­ments, mais aus­si mis en place le con­cept d’obligations dif­féren­ciées selon les pays et leur niveau de développe­ment. Et surtout, on a défi­ni tous les ter­mes : ce qu’était le réchauf­fe­ment cli­ma­tique, l’adaptation à ce dernier, etc. C’était un tra­vail essen­tiel. Depuis, les déf­i­ni­tions ont évolué - bien sûr - car, à l’époque, on n’utilisait pas les notions de 1,5 ou 2 degrés [de réchauf­fe­ment par rap­port à l’ère préin­dus­trielle, cibles de l’Ac­cord de Paris con­clu en 2015, NDLR] par exem­ple. On dis­ait « main­tenir la tem­péra­ture à des niveaux suff­isants pour que les espèces (y com­pris humaines) puis­sent con­tin­uer à men­er une vie viable ». 

Bet­ti­na Lav­ille à Paris le 18 mai 2022. © Jus­tine Pra­dos / Vert

Mais c’est à Rio que, pour la pre­mière fois, on a con­jugué ensem­ble les trois piliers de ce qu’on a appelé le « développe­ment durable » : le bien-être social, la préser­va­tion écologique et le développe­ment économique. Ça a été le point de départ de toutes les dis­cus­sions qui ont suivi.

Trente ans plus tard, a‑t-on obtenu les résultats escomptés ? Ou est-ce un échec ?

À l’époque, on espérait frein­er, voire stop­per le réchauf­fe­ment cli­ma­tique. Dis­ons que les cadres ont été posés, mais que les efforts que devaient faire les pays et le secteur indus­triel pour émet­tre moins n’ont pas été faits. Finale­ment, il ne s’est pas passé grand chose pen­dant 25 ans. 

« Quand les jeunes généra­tions dis­ent “vous saviez”, elles ont rai­son dans un sens, car les dirigeants con­nais­saient le risque de réchauf­fe­ment. Mais il faut être hon­nête : per­son­ne ne mesurait l’accélération de ce dernier. »

C’est au rythme des rap­ports que les gens ont com­mencé à s’alarmer — vrai­ment -, et je dirais même que c’est au moment où on a pu observ­er des phénomènes tan­gi­bles, comme les mégafeux ou les grandes inon­da­tions, que les dirigeants se sont dits que ce n’était pas sim­ple­ment une affaire d’écologistes ou de prospec­tive sci­en­tifique, mais une réal­ité dont il fal­lait tenir compte poli­tique­ment. Donc, pour ça, on a per­du des années, même si cette époque a servi à sen­si­bilis­er tout le monde pro­gres­sive­ment.

Mais si on réflé­chit par rap­port à un boule­verse­ment tel qu’il ébran­le tous les équili­bres géo­physiques, finale­ment, 25 ans c’est très peu. C’est déjà trop par rap­port au rythme d’accélération, mais même les sci­en­tifiques les plus engagés n’avaient pas idée en 1992. Quand les jeunes généra­tions dis­ent « vous saviez », elles ont rai­son dans un sens, car les dirigeants con­nais­saient le risque de réchauf­fe­ment. Mais il faut être hon­nête : per­son­ne ne mesurait l’accélération de ce dernier.

Qu’est-ce qui a empêché les changements de se faire ?

D’une part, les respon­s­ables se dis­aient qu’ils avaient le temps de pren­dre des mesures pour faire évoluer l’économie en douceur. D’autre part, c’est une trans­for­ma­tion qui implique de tels boule­verse­ments, qui met en dan­ger des acteurs extrême­ment puis­sants - les grands pétroliers, les four­nisseurs de char­bon, etc. Ça boule­verse des économies entières, surtout celles qui tirent leurs richess­es de ces choses-là. Ces acteurs-là ont été des ralen­tis­seurs extrême­ment effi­caces des change­ments, il faut le dire.

D’autre part, les chefs d’État et les écon­o­mistes ne pro­po­saient pas non plus d’alternatives crédi­bles. Par exem­ple, on par­lait de renou­ve­lables, mais ces éner­gies ne sont intéres­santes qu’à un cer­tain niveau de mas­si­fi­ca­tion et, à l’époque, on n’imaginait pas que ça pour­rait appro­vi­sion­ner tout le monde un jour. Il faut aus­si pren­dre en compte l’explosion démo­graphique, qui a con­sid­érable­ment accéléré le réchauf­fe­ment, d’autant que des pays tels que la Chine ou l’Inde se sont dévelop­pés grâce à un mod­èle très car­boné. 

Vous avez évoqué les échecs de l’après-Rio, mais quelles en ont été les réussites ? 

La pre­mière réus­site est d’avoir for­mé un cadre glob­al d’action mul­ti­latérale qu’il faut surtout préserv­er par rap­port à la crise actuelle du mul­ti­latéral­isme, très dan­gereuse pour l’environnement. Pour la diplo­matie cli­ma­tique, il n’est rien de plus dan­gereux - à part la guerre bien sûr - que le fait que les pays se remet­tent à fonc­tion­ner par blocs. Le fait que les pays se retrou­vent tous les ans pour par­ler ensem­ble, qu’ils soient main­tenant habitués à la négo­ci­a­tion, c’est une pro­gres­sion extra­or­di­naire. Ces grandes con­férences régulières n’existaient aupar­a­vant pour aucun autre sujet.

La con­férence de Rio a ini­tié le principe des COP annuelles. © Michos Tzo­varas / ONU

La deux­ième grande réus­site tient dans l’habitude qu’ont désor­mais les sci­en­tifiques et les poli­tiques de col­la­bor­er : les représen­tants des États par­ticipent à l’élaboration des dernières par­ties des rap­ports du Giec [groupe d’ex­perts inter­gou­verne­men­tal sur l’évo­lu­tion du cli­mat, NDLR] et il y a désor­mais un fonde­ment sci­en­tifique uni­versel com­mun à toutes les négo­ci­a­tions inter­na­tionales. Tout ça est rel­a­tive­ment nou­veau. 

La troisième réus­site con­cerne la société civile que ces négo­ci­a­tions ont réus­si à rassem­bler. Les con­férences inter­na­tionales ont été des cham­bres d’écho extra­or­di­naires de nom­breux prob­lèmes, des occa­sions pour les ONG et la société civile de se mobilis­er col­lec­tive­ment et aus­si de sen­si­bilis­er l’opinion publique à l’occasion de ces ren­dez-vous réguliers.

Mais tout est encore frag­ile, car le prob­lème de l’écologie, c’est que cela reste du long terme. Pen­dant la cam­pagne [prési­den­tielle], on a dit qu’on ne s’occupait pas d’écologie, car tout l’espace médi­a­tique était occupé par des petites bis­billes de cam­pagne, mais aus­si - et à rai­son - par la guerre en Ukraine. L’instauration de ces con­férences régulières est un pas­sage obligé pour rap­pel­er tout le monde à l’ordre sur les phénomènes écologiques qui courent à long terme et dont il faut se préoc­cu­per. 

Vous évoquez le rôle de la société civile dans la prise de conscience globale. La diplomatie climatique en tant que telle est-elle insuffisante ?

La diplo­matie cli­ma­tique est indis­pens­able pour pren­dre des déci­sions har­monieuses, il n’y a que le cadre onusien qui puisse rem­plir cette mis­sion. Il y a quand même déjà eu 27 COP, ce n’est pas rien. Mais c’est aus­si très impor­tant qu’il y ait une avant-garde de mou­ve­ments de jeunes et d’ONG qui fassent pres­sion lorsque la diplo­matie accouche de « pas grand chose » et que les choses ne bougent pas - ce qui arrive sou­vent. Heureuse­ment que la société civile à l’échelle mon­di­ale est là pour main­tenir la pres­sion, surtout dans un monde où l’on voit une ten­ta­tion au repli nation­al de la part de tous les pays.

Des mil­liers d’ac­tivistes de la société civile réuni·es à Glas­gow (Écosse) à l’ap­pel du mou­ve­ment Fri­days for future, en marge des négo­ci­a­tions de la COP26 en novem­bre 2021. © Daniel Leal-Oli­vas / AFP

Comment avez-vous vu évoluer les rapports de force sur le plan des négociations climatiques au cours des dernières décennies ?

Les rap­ports de force n’ont rien à voir avec ce qu’ils étaient en 1992. La pre­mière évo­lu­tion mas­sive con­cerne l’Europe. À Rio, il n’existait pas encore de sys­tème de représen­ta­tion inté­grée pour la poli­tique étrangère, donc chaque pays européen par­lait en son nom - même s’il y avait des accords entre nations. Deux­ième­ment, le rideau de fer venait de tomber donc, à l’époque, les pays de l’Est se con­sti­tu­aient à peine comme nations et n’avaient pas pour pri­or­ité de réfléchir à ces prob­lèmes envi­ron­nemen­taux. Ils ont même été qua­si­ment inex­is­tants au som­met de Rio.

Autre car­ac­téris­tique très impor­tante : en 1992, la Chine avait une voix extra­or­di­naire­ment timide sur le cli­mat. Aujourd’hui, que ce soit lors de l’Accord de Paris en 2015 ou de la COP26 en 2021, tout le monde attend ce que va dire la Chine. Les blocs ne sont plus du tout les mêmes. En 1992, on avait l’Europe, puis les États-Unis, puis les pays pau­vres. Aujourd’hui, vous avez davan­tage de blocs : l’Europe, les États-Unis, la Chine et le con­ti­nent indi­en, l’Amérique du sud qui est elle-même divisée entre des pays proac­t­ifs et d’autres un peu moins en fonc­tion des con­fig­u­ra­tions poli­tiques. 

Et puis, il y a aus­si des change­ments de dirigeants à pren­dre en compte. Regardez l’Australie, qui a enfin changé de pre­mier min­istre, et dont celui qui a été élu est très engagé sur le cli­mat, alors que depuis qua­tre ans, l’Australie blo­quait absol­u­ment tout, refu­sait de sign­er des engage­ments, et était en deçà des ambi­tions min­i­males de décar­bon­a­tion. 

Donc oui : la con­fig­u­ra­tion inter­na­tionale a com­plète­ment changé. On a finale­ment de gross­es évo­lu­tions avec deux tra­jec­toires : des dynamiques struc­turelles, avec des blocs géopoli­tiques qui évolu­ent au fil des décen­nies, et des dynamiques con­jonc­turelles liées aux change­ments de dirigeants, et qui bouger chang­er très vite, comme par exem­ple en Aus­tralie, ou à l’inverse au Brésil depuis l’arrivée au pou­voir de Jair Bol­sonaro. 

En même temps, et c’est à la fois ras­sur­ant et effrayant, le sujet du cli­mat est le sujet inter­na­tion­al par excel­lence aujourd’hui, car c’est LA ques­tion qui con­cerne toute la com­mu­nauté inter­na­tionale. Alors qu’en 1992, tous les pays étaient là, certes, mais tous n’avaient pas con­science du phénomène. Les pays pau­vres, par exem­ple, con­sid­éraient que leur pri­or­ité était leur développe­ment et non pas la pro­tec­tion de l’environnement. Ils con­sid­éraient que l’écologie était soit un luxe pour les pays rich­es, soit une con­trainte que les pays rich­es ten­taient d’imposer aux pays pau­vres. Aujourd’hui, plus aucun pays ne tient ce dis­cours-là. 

La sémantique autour du climat a énormément évolué depuis le Sommet de Rio. À l’époque, on parlait de « développement durable », une notion qui a presque entièrement disparu aujourd’hui. Puis on a parlé de transition, puis d’adaptation… Qu’est-ce que révèle cette évolution sémantique, et comment influence-t-elle l’action climatique ?

La séman­tique traduit un cer­tain nom­bre de choses. Lorsqu’on a défi­ni le développe­ment durable il y a trente ans, c’est le moment où on a intro­duit le pili­er écologique au même niveau que le pili­er économique ou le pili­er social - ce qui était déjà énorme, car il faut bien se ren­dre compte des blocages qu’on avait dessus à l’époque.

« Employ­er de nou­veaux mots sert par­fois à cacher les maux. »

Puis, on s’est ren­dus compte peu à peu que la biosphère se por­tait de plus en plus mal et que des men­aces pesaient sur l’environnement. Donc, on a com­pris qu’il fal­lait chang­er de sys­tème énergé­tique pour dimin­uer les émis­sions, et on a employé des mots tels que « tran­si­tion », « trans­for­ma­tion ». Aujourd’hui on par­le beau­coup de « sobriété », ou encore « d’adaptation ».

Les mots traduisent l’évolution des sit­u­a­tions et c’est très sig­ni­fi­catif. Mais sou­vent, les mots cherchent aus­si à mas­quer la réal­ité. Car les dirigeants don­nent par­fois l’impression, en employ­ant des mots nou­veaux, qu’il y a des actions nou­velles, plus puis­santes, qui se passent, alors que la plu­part du temps, c’est une manière de cacher qu’ils n’ont pas fait ce qui devait être fait avant. Employ­er de nou­veaux mots sert par­fois à cacher les maux.

Où en est-on aujourd’hui ?

Les choses com­men­cent à bouger un peu partout : au niveau améri­cain depuis que Trump n’est plus là, au niveau européen avec un paquet cli­mat en passe d’être voté [en juin] qui est sans précé­dent. Au niveau français, l’organisation gou­verne­men­tale est tout de même inédite, avec l’usage du terme « plan­i­fi­ca­tion ». La nou­velle pre­mière min­istre est directe­ment chargée de l’écologie, c’est quand même quelque chose que l’on n’avait jamais eu. 

« Mais, à la fin, c’est un jeu de per­dant-per­dant : avant de frap­per, le réchauf­fe­ment cli­ma­tique ne deman­dera pas qui a financé et qui n’a pas financé. »

Si les choses avan­cent, c’est que les gens com­men­cent à se ren­dre compte qu’on est désor­mais à 20 ans de 2050 - c’est-à-dire presque après-demain en diplo­matie. 

Il va y avoir un coup de gong encore plus impor­tant en 2023, car il y aura des ren­dez-vous inter­na­tionaux sig­ni­fi­cat­ifs. Ce sera le pre­mier bilan mon­di­al des émis­sions, c’est la mi-temps des objec­tifs de développe­ment durable [les ODD : 17 objec­tifs de souten­abil­ité à attein­dre à hori­zon 2030, adop­tés en 2015 par les États mem­bres des Nations Unies, NDLR] ; il y aura aus­si le « som­met du futur » organ­isé par Anto­nio Guter­res [le secré­taire général des Nations unies], avec de nom­breux rap­ports com­mandés par l’ONU pour faire le bilan de l’état de la planète, et ça ne va pas du tout être posi­tif. Ça risque d’être une année ter­ri­ble.

Quelles sont selon vous les priorités des 30 prochaines années ?

La pri­or­ité, c’est l’idée que je développe depuis des années : l’adaptation. Pen­dant très longtemps, on a dit que si on com­mençait à par­ler d’adaptation, cela voulait dire qu’on renonçait à l’atténuation [soit la lutte con­tre les émis­sions de CO2 respon­s­able du change­ment cli­ma­tique, NDLR]. Heureuse­ment, c’est une con­cep­tion qui est aujourd’hui dépassée, notam­ment grâce au tra­vail des sci­en­tifiques qui ont mon­tré que l’adaptation et l’atténuation se décli­naient de manière com­plé­men­taire et qu’il était essen­tiel de faire les deux en même temps.  

Deux­ième chose : il va fal­loir un sur­saut de cer­tains pays con­cer­nant les objec­tifs de décar­bon­a­tion, et par­ti­c­ulière­ment la Chine. Elle est très con­sciente des enjeux, mais elle par­ticipe à un jeu du chat et de la souris où des pays aux moyens impor­tants se com­por­tent encore comme des pays pau­vres en blo­quant les déci­sions à cause du fait, et c’est vrai, que les pays dévelop­pés n’ont pas don­né les finance­ments qu’ils avaient promis. 

« Il faut que l’on s’en empare à un autre niveau, plus élevé : le niveau poli­tique. »

Mais, à la fin, ce n’est pas un jeu de gag­nant-gag­nant, mais un jeu de per­dant-per­dant : avant de frap­per, le réchauf­fe­ment cli­ma­tique ne deman­dera pas qui a financé et qui n’a pas financé. Enfin, il faudrait selon moi une nou­velle gou­ver­nance inter­na­tionale - au niveau du con­seil de sécu­rité de l’ONU - pour faire face au défi cli­ma­tique. C’est ce qu’essaye de faire Anto­nio Guter­res.

Dernière­ment, on voit que les sujets cli­ma­tiques mon­tent peu à peu au niveau du con­seil de sécu­rité. Les dégâts des change­ments cli­ma­tiques vont être tels qu’il faut que le mul­ti­latéral s’empare de ça à un niveau moins tech­nique qu’aujourd’hui - car oui, vous avez les COP, la com­mis­sion de développe­ment durable, l’ONU Envi­ron­nement et pleins d’organes dif­férents, mais ça ne suf­fit plus. Il faut que l’on s’en empare à un autre niveau, plus élevé : le niveau poli­tique.